贾康 梁季

■“个税起征点”仅是诸多税制要素之一，没有其他税制要素的配合，将难以优化实现个税税制的整体效应，只强调诸多变量中的一个“起征点”变量，单一维度地过度关注提高个税“起征点”问题，将会误导我国个人所得税改革。

■我国迫切需要进行综合与分类相结合的个人所得税改革，按照宽税基、严征管、体现量能纳税的原则，根据中央提出的“总体设计、分步实施、创造条件，加快推进”的思路实施个人所得税改革。宽税基是指应尽可能将个人（家庭）所有收入，包括货币性和非货币性的收入均纳入征税范围。纳税主体上可先从以个人为申报单元，逐渐过渡到由纳税人自主选择个人或家庭为申报单元的申报模式。综合部分的税率采用超额累进税率。税率设计原则是简化征管且保证税率的有效性。从近期看，应尽快将劳动所得归并，统一征税办法，同时积极创造条件为未来深化改革奠定基础。

近年来，我国个人所得税改革成为社会各界高度关注的热点话题，尤其是在每年全国两会期间，关于提高个税“起征点”的提案和呼声，更是将个人所得税的讨论推向高潮。全民关注个税，一方面反映了中国公民纳税人意识和民主理财理念正在深入人心，另一方面也表现出社会各界在讨论这一专业性较强的财税问题方面往往陷入非理性、情绪化和非专业化境况。个人所得税制在绝大多数国家的税收体系中发挥着调节收入分配差距的职能，体现着税收的公平和量能纳税原则，而这些职能和原则的实现，必须在经济学和财政学基本理论指导下科学设计其税制。“个税起征点”仅是诸多税制要素之一，没有其他税制要素的配合，将难以优化实现个税税制的整体效应，只强调诸多变量中的一个“起征点”变量，单一维度地过度关注提高个税“起征点”问题，将会误导我国个人所得税改革。

现行制度框架下个税起征点不算低

1．我国个税“起征点”，提高空间有限

个税“起征点”规范的说法为“工薪所得减除费用标准”，体现劳动者基本生计所需、为维持劳动力再生产的基本必要支出。该费用标准的确定，需要参考全国在岗职工工资水平以及基本生活支出情况。2014年，全国城镇单位在岗职工年均工资为57361元，相应月均工资为4780元，目前每月3500元工薪所得减除费用占月均工资的比重为73.2%。综合分析可知，我国目前工资薪金费用减除标准占全国在岗职工人均工资的比重超过80%以上，占2014年在岗职工最高地区的人均工资的比重超过50%以上。我国目前工资薪金标准家庭费用扣除标准既超过全国城镇标准家庭基本生活支出，也超过支出最高地区的平均水平。据此可以得出结论：在现行个税制度框架下，我国个税“起征点”不算低，提高空间有限。

2011年9月1日后，将个税“起征点”调高为3500元时，我国工薪阶层接受超额累进税率调节的纳税人数，一下降低为2400万人左右，近些年随劳动者薪酬水平提高，超额累进税率调节覆盖面应有所扩大，但也至多为几千万人，占全体国民比重仅3—4个百分点，如再显著提高起征点，则个税在我国将更多边缘化，也明显违背了十八届五中全会关于逐步提高直接税比重的要求。

2．提高个税“起征点”，薪酬高者受益更大，有违个税初衷

由于个人薪酬所得税适用累进税率，提高减除费用标准，有可能降低高薪酬者的最高税率档次，从而大幅降低该类纳税人的纳税额度，导致更大的不公平。

3. 简单提高“起征点”而不同时实施“收入综合、分类扣除”的办法，对不同纳税人可能极不公平。今年全国两会上财政部部长楼继伟在答记者问时再次指出，简单提高起征点是不公平的，一个人月工资5000元可以过得还不错，但如果还要养孩子养老人就非常拮据，所以在工薪项下持续提高减除标准不是一个方向。中央关于个税改革的指导方针在历年历次文件中始终是以“综合与分类相结合”为方向，即先把11个分类中可综合的部分归堆，施加超额累进税率，这才是调整起征点时应考虑的大前提。而且，理应一并考虑设计针对家庭赡养负担、住房按揭利息负担等的分类专项扣除。

4.我国个人所得税改革必须针对问题综合施治、统筹设计

当前个税“起征点”没有明显提高的必要和空间，并不意味着我国个人所得税无需改革。恰恰相反，我国个税税制很不完善，导致其不但没有很好起到调节收入分配的作用，没有很好贯彻税收的公平原则和量能纳税原则，反而带来了不公平，甚至导致“逆调节”。

首先，并没有将个人所得全部纳入个人所得税计征范围，特别需要加大收入再分配调节力度的薪酬之外的一些高收入，却调节不到或力度过低。目前，我国个人所得税包括薪酬、稿酬、经营所得等11类。随着经济社会发展和个人收入来源多元化，个人收入所得形式非上述11类所能涵盖。比如，厂主型的富豪，不给自己开工资或仅象征性地开工资，就可以全部或大部规避超额累进税率的调节机制。又如城镇化进程中，大量城市周边居民获得大量房产和补偿收入，从补偿其失地损失的角度看，房产所得合理合法，但既然有收入（货币和非货币）就应该缴纳个人所得税。此外，按照现行政策规定，房屋产权所有人将房屋产权无偿赠与与其有特殊关系的人（包括：（1）配偶、父母、子女、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女、兄弟姐妹；（2）赠与对其承担直接抚养或者赡养义务的抚养人或者赡养人；（3）依法取得房屋产权的法定继承人、遗嘱继承人或者受遗赠人等，均免征个人所得税。对于这类特殊关系的受赠者，也应区别对待，比如对未成年或无劳动能力的子女，免征个税体现亲情和人文关怀，而对于已成年且有劳动能力的子女，在遗产赠与税缺失的情况下，再免征个人所得税，则显然无法体现“量能纳税”（纳税能力强的人多纳税）原则，更是显失公平：靠辛勤劳动和智慧获取的收入纳税，而“不劳而获”的收入免税。

其次，同类收入适用不同的计税方法和税率。现行个人所得税法将劳动所得分为三类且分别适用不同的计税方法。三类劳动所得包括：薪酬所得、劳务所得和稿酬，薪酬所得计税方法分别为在减除薪酬所得费用基础上适用7级累进税率，劳务所得在一次性扣除基础上按适用20%的比例税率，稿酬适用20%比例税率，并按应纳税额减征百分之三十。在过去薪酬所得占主体的情况下，分别适用不同政策差异及其所导致的征管难度尚不明显，随着用工制度和雇佣关系多元化，薪酬和劳务之间的边界越发模糊，试图作出清晰界定也越发困难。

第三，同类所得适用不同的政策。典型的例子为财产转移所得，近年来，随着全国二手房交易市场的火爆，房产买卖个人所得税收入规模大幅增加。目前对于个人出售家庭非唯一住房需要缴纳个人所得税，计征时依能查到原值与否，分别适用不同的计征方法。能查到原值的房产按照房产差价（网签价-原值）的20%计征，查不到原值的或公房，按照网签价的1%计征。同一地段相同市场价的房子，在出售时，因房屋状态不同，个人所得税税负差异巨大。比如，现在网签价为400万的房子，因是房主家庭名下非唯一住房需要缴纳个人所得税，如果是公房，则需缴纳个税4万元。如果是商品房，较早购入，相应原值较低，假设原值为100万，则需缴纳个税60万。如果购入较晚原值较高，假设原值为300万，则需缴纳个税20万。同样市价的一套房子，个税可以从4万到60万不等，相差15倍。本来这些政策的出台，寓抑制炒房（快买快卖）的调控目标在其中，但事实上恰恰增加了长期居住持有者的税负，事实上起到了“逆调节”的作用。从中也可以看出，这些政策已然忽视了个人所得税制设计的基本原则（量能纳税原则），税负既与所得类型无关，也与所得者状态无关，税负甚至被一些无关紧要的因素所决定而大相径庭。

上述仅列举了我国个人所得税税制不完善带来的部分负面影响，我国现行个人所得税制真到了必须综合施治作出配套改革完善的时候了。但历数自1994年现行个人所得税基本框架确定以来的历次改革，除了利息所得税开征又暂停征收之外，其他改革均是围绕“起征点”提高而展开，未在“综合”方面迈进。似乎在社会中形成了一种观念，中国个税只有“起征点”有问题，中国个税的问题只有通过提高“起征点”才能解决，而人们恰恰忘记了早在2003年十六届三中全会便提出的个人所得税改革目标——建立“综合与分类相结合”的个人所得税制。这不能不说，因为过度关注个税“起征点”提高，而将民众注意力引向了错误方向，决策部门的大量时间和精力也消解于解释和设计“起征点”政策上，这实际上如同舍本而逐末。

我国迫切需要进行综合与分类相结合的个人所得税改革

关于综合与分类相结合的个人所得税制的特点与好处的分析已非常充分，在此无需展开重复讨论。简单地说，综合与分类相结合的个人所得税制是在总体上不区分收入类型和性质但对特殊所得（比如资本利得）又区别对待的情况下，充分考虑个人（家庭）的实际支出偏好多元和支出水平相异的情况，按照支付能力原则，科学设计税制。其优点在于，最大限度地体现公平的量能纳税原则，且简便征管（无需区分所得类型）。但是，其在管理上的要求显然比分类征收为高，在此有必要强调，推进个人所得税改革对于我国现代财税制度体系的建立乃至国家治理现代化建设具有战略意义，对于正在进行的供给侧结构性改革至关重要。

1.个人所得税改革可以促进市场在资源配置中的决定性作用以及更好地发挥政府作用

在市场经济体制下，市场在初次分配（生产环节）中发挥配置资源的决定性作用，以激发市场活力，提高生产效率，力求将经济“蛋糕”做到最大；政府在再分配环节（税收与社保环节）发挥收入分配的优化作用，促进社会公平，维护社会稳定。通过二者的合理有机配合，实现经济社会的良性发展。在此框架下形成的税收理论要求一国税收制度（体系）的设计，要尽量减少对生产环节资源配置的影响，初次分配尽可能保持税收“中性”，到了再分配环节，则要注重合理地区别对待“抽肥补瘦”，抑制两极分化。税收是打入市场经济的“楔子”，在筹集政府履职的必要资金收入同时，必然对资源配置和收入分配产生影响。为此，各国基于本国实际情况（如征管能力）利用税种之间搭配（直接税和间接税搭配等）以及税种替代（以增值税替代传统营业税）等方式，努力寻求各项税收职能的充分发挥。

总体而言，因间接税多在商品与服务的生产销售环节征收，与价格关系密切，相应在国民经济核算体系下，参与初次分配；而直接税（如个人所得税）参与再分配。这就意味着，需以间接税的税制优化设计（如营改增），改进初次分配，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。而在我国间接税占比远高于直接税占比的当下以及未来很长一段时间，需要非常重视改革完善个人所得税制，通过宽税基和严征管，积极发挥个人所得税筹集收入时的再分配功能，使其收入规模有所成长并促成我国直接税比重的逐步提高，降低间接税占比，进而减少我国税制体系对生产的干扰，促进市场在资源配置中决定性作用的发挥；同时以更有力度的直接税调节收入分配、缩减收入分配差距、促成社会和谐，助力共同富裕。这是更好地发挥政府作用的题中应有之义。个人所得税税制完善本身便是政府制度供给的重要组成部分，个人所得税参与再分配核算，相应给政府在再分配环节发挥作用提供了有力的制度型调控工具。

适当缩减收入分配差距已无可回避，理论和实践均表明了政府在解决收入分配问题中的不可推卸的责任的重要性。尽管个人所得税不是唯一的手段，但它却是不可或缺的手段。

2.个人所得税改革对于我国建设现代财税制度乃至国家治理现代化具有重要的战略意义

财税制度安排包括解决政府“钱从哪里来”问题的税收与非税收入，解决“钱用到哪里去”问题的支出、转移支付以及资金收支的标准化载体即预算等一系列体制、制度、机制的典章式规定，所处理的实质问题，是处理经济社会生活中的三大基本关系：政府与市场主体的企业之间，中央政府与地方各级政府之间，以及公权体系与公民之间的财力、资源、利益分配。财政之所以成为国家治理的基础，预算之所以反映政权活动的范围、方向和重点，财税分配之所以与国计民生息息相关而牵一发动全身，财政史之所以既反映社会进化中的阶段、结构演变，又反映社会正义、文明程度的发展，财政改革之所以要为全面改革“既打头又殿后”提供全面支撑，都是因为政府与千千万万家企业、中央政府与地方各级政府、公权体系与公民或纳税人之间的权、责、利关系，必然地体现于交汇于财政体制，相应的，财税制度于国家治理的意义就不言而喻了。

现代财税制度是在处理好政府与市场关系的基础上，基于分配机制“三位一体”处理好政府与企业、中央与地方、公权与公民三大基本经济关系。现代财税制度又以个人所得税税制完善、个人所得税收收入充裕为特征。除了具有国民经济运行“自动稳定器”作用外，相较于其他税种，个人所得税更能够体现纳税人与负税人的统一，大大缩减税负的转嫁机制，降低因税负转嫁带来的不确定性，将公权与公民之间的财政关系更加直接化，这一点对于当下推进中国的现代化进程至关重要。通过改革完善个人所得税制，使收入增长中的更多的国民成为纳税人，使其充分认识自己作为纳税人的责任和权利，强化其监督政府民主理财的意识，进而加快推进我国政府民主理财、法治理财乃至我国民主化进程，既有必要，也是必然。

从居于现代化进程前列的国家来看，其税制大多早早呈现出以“个人”（或家庭）作为纳税主体的特征，最大限度排除“税负转嫁”机制，而我国恰是典型的以“企业”作为纳税主体，无论是增值税（营业税）、消费税以及企业所得税这类“大”税种，还是房产税、城建税乃至耕地占用税等“小”税种，均是企业作为纳税人。从终极意义上而言，流转税（间接税）税负最终主要由“个体”（个人或家庭）承担，但在长长的转嫁链条中，在一定时期内，“企业”则被迫承担着暂时未转嫁出去的税负，这对资源配置形成了事实上的较大影响，干扰了市场配置资源决定性作用的发挥，也引出了另外一个近年来热议的话题，即宏观税负水平不高与微观经济实体税负痛苦高的悖论。无论横向比较还是纵向比较，无论是国际比较还是与我国财政支出刚性需求比较，我国宏观税负水平的确不算高，但市场微观主体与消费大众中的低中收入阶层对税负的感受却是痛苦程度相当高。研究表明，我国推进现代财税制度建设，实现国家治理的现代化，个人所得税改革是战略层面上的重点选项之一，所以列入了财政配套改革方案作为必成任务。通过个人所得税改革，提高直接税占比进而降低间接税制占比，对于建立以所得税和流转税双主体税制结构、以“个体”为纳税人的现代税制，具有举足轻重的分量。

3.个人所得税改革对于实施供给侧结构性改革、提升经济活力具有重要的配合作用

如前所述，我国间接税的特点是：（1）主要是对企业征；（2）有营业额就征；（3）按比例税率征。这意味着企业无论规模大小、无论盈利与否，“开门”便有税，且在“以票控税”的征管制度下，几乎没有避税的空间和可能。一项调查表明，个体工商户所缴纳的税收中，至少62%以上为流转税。在这种情况下，我国税制呈现出很强的“累退性”特点。传统的税制“累退性”理论是指因比例税率带来的收入分配的累退性，即税收负担无法随收入的增加而增加。而此处谈到的累退性是指对企业经营的累退性。这种以间接税为主的税制结构，对企业生产经营的累退性，即对于诸多盈利能力微弱的中小微企业而言，因经营形式单一、股权形式简单、与政府谈判能力弱，其能够享受到的税收优惠和财政补贴非常有限，却与中大企业承担着同样的流转税负担，其税收痛苦程度高则不言自明。

在业已明确表述的“供给侧结构性改革”实施中，上述问题的破解正是需要改革个人所得税，通过拓宽税基、按“支付能力”原则实施区别对待，实现严加征管，来提供个人所得税总收入，进而降低间接税占比。这种情况下，企业流转税名义税率降低，而雇佣劳动力的税收成本未必增加，这是由于个人所得税的增加主要通过拓宽税基、增加高收入者税负来实现。从目前个人收入格局来看，高收入者的税收贡献占比却不高，这个优化税负结构、增强经济发展活力的臂力空间，亟待打开。

个人所得税改革的思路和政策要点

建立以综合与分类相结合的个人所得税税制的目标早已明确，在此目标下，按照宽税基、严征管、体现量能纳税的原则，中央提出以“总体设计、分步实施、创造条件，加快推进”的思路实施个人所得税改革。

宽税基是指应尽可能将个人（家庭）所有收入，包括货币性和非货币性的收入均纳入征税范围。对纳税人，应尽可能覆盖除低收入者之外的全部社会成员。比如，在考虑纳税人范围时，可以国家统计局的城镇居民收入为参考依据。国家统计局按可支配收入将我国城镇居民由低到高划分为5个组,可以根据各组收入户的可支配收入情况，划定基本宽免额，原则上保证仅低收入者的上线或中等偏下收入者的下线以下的社会成员免交个人所得税,而其他人员均纳税,保证宽税基原则的实现。

严征管是依法征税应收尽收之意，这是一种保护老实人、约束偷漏税行为、打击逃税者而培养诚信纳税文化的长效机制。体现量能纳税原则就是考虑根据实际支付能力来设计税制，这由收入和支出两个因素决定。从收入侧来看，除极个别收入形式外（如资本利得等），不分收入形式和性质，均应纳入综合计税的税基，统一征税办法；从支出侧来看，应充分考虑每个个体（个人或家庭）的实际支出形式和结构的差异性，采取有差别的宽免额制度，即1+X款免额制度，1是指统一的费用扣除标准，该标准可随CPI指数变化定期（比如三年）调整。X是指根据个体纳税人的支出结构进行区别化和常规化动态调整的宽免部分。可考虑纳入动态的常规调整的因素包括：个人家庭赡养情况、大病医疗支出、消费和住房信贷利息支出、教育支出以及个人职业发展培训支出等。

纳税主体上可以先从以个人为申报单元，逐渐过渡到由纳税人自主选择个人或家庭为申报单元的申报模式。我国家庭概念比较宽泛，目前难以形成一个技术上可操作的家庭单元定义，因此在改革起步阶段，可以先以个人为申报单元。但如以家庭为申报单元，更能体现量能纳税原则，因此应成为未来改革方向。之所以最终将申报模式的选择权交还给纳税人，是为了避免因个税而导致一些不利于社会稳定的现象（比如目前为规避房产交易税收而出现的“假离婚”现象）。

综合部分的税率采用超额累进税率。税率设计原则是简化征管且保证税率的有效性。同时，保证低收入者纳税但税负很轻,满足既培养纳税人纳税意识又不对其构成较重负担的要求;中等收入者税负较轻,尽量不伤及中等收入者的工作与消费积极性,有利于对中等收入阶层的培养和促进中产阶级的形成;高收入者所面临的最高边际税率名义税负比照现薪酬所得的7级超额累进税率最高档（45%）,也可以设计为是降低的,但考虑到实际生活中,高收入阶层的薪酬外收入所占其总收入的比重明显高于中、低收入阶层,而原来这些收入得不到“超额累进”的调节,且很容易偷逃税收,但在新个人所得税的“综合”部分覆盖下,这些收入将一并纳入较高边际税率的征收范围,执行的结果必定是这些人的实际税负上升。这能够更好体现量能纳税、多得多缴税的原则,也将大大消除目前存在的“逆调节”因素,强化调减收入差距的再分配，并增强个人所得税筹集收入的能力。

具体征管上，可考虑以年为纳税时间单位,实行源泉扣缴与自行申报相结合,年终汇算清缴,多退少补。工资薪金、劳务报酬、稿酬、利息、股息、红利等各项所得实行源泉扣缴,其他所得由纳税人自行申报。次年第一季度结束前,所有纳税人自行申报,根据已缴纳和应缴纳情况,补税或退税。源泉扣缴旨在防止税收流失,同时保证税款均匀入库。自行申报旨在培养纳税人纳税意识并辅助源泉扣税、减少税收流失。

从近期看，应尽快将劳动所得归并，统一征税办法，同时积极创造条件为未来深化改革奠定基础。综合与分类相结合的个人所得税得以顺利实施的前提条件，是现金量的减少和纳税人收支信息的完备和共享。从目前现实来看，减少现金使用的条件已经具备，制度和技术都有支撑，银行卡、POS机普遍使用，未来可大力推广个人支票的使用。经过多年的发展，我国家庭或个人的各类收支、信用信息已经比较完备，中国政府部门信息化有后发优势而走在世界前列，现在最需要做的是，打破部门利益局限、实现信息有条件的共享和使用。因此，建议由国务院牵头，以各相关职能部门数据信息为基础，建立包括个人基本信息和财务以及信用信息的数据库系统，为个人所得税改革创造技术条件。该系统的建设不仅于个税改革具有重要意义，对于我国信用社会建设、规范个人行为均具有十分重要的意义。

（贾康系财政部财政科学研究所原所长、华夏新供给经济学研究院院长；梁季系财政部财政科学研究所研究员）